深刻認識組建國有資本投資運營公司的重大意義

  

改組組建國有資本投資公司和運營公司,是以管資本爲主改革國有資本授權經營體制的重要舉措。自2014年以來,國務院國資委先後選擇在21家中央企業和122家地方國有企業開展國有資本投資、運營公司試點,在試體制、試機制、試模式等方面進行探索實踐。2018年7月,國務院發布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。目前,從中央到地方國資,組建的國有資本投資、運營公司如雨後春筍快速增長,但組建後國有資本投資、運營公司如何運作,不少地方仍然莫衷一是,感到迷茫,這其中重要原因之一就在于對組建國有資本投資、運營公司的緣由缺乏深刻理解,沒有正確的思想,就難有自覺的行動。


組建國有資本投資運營公司的政策脈絡


2013年11月,黨的十八屆三中全會首次提出以管資本爲主加強國有資産監管,改革國有資本授權經營體制,組建若幹國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組爲國有資本投資公司。


2015年8月中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》提出,改組組建國有資本投資、運營公司,探索有效的運營模式,通過開展投資融資、産業培育、資本整合,推動産業聚集和轉型升級,優化國有資本布局結構;通過股權運作、價值管理、有序進退,促進國有資本合理流動,實現保值增值。


2015年10月國務院印發《關于改革和完善國有資産管理體制的若幹意見》提出,改組組建國有資本投資、運營公司,主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權以及國有資本經營預算注資組建,或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立。明確國有資産監管機構與國有資本投資、運營公司關系,政府授權國有資産監管機構依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責,國有資本投資、運營公司對授權範圍內的國有資本履行出資人職責,作爲國有資本市場化運作的專業平台,依法自主開展國有資本運作。國有資本投資、運營公司依據公司法等相關法律法規,對所出資企業依法行使股東權利,以出資額爲限承擔有限責任。


2018年7月國務院發布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》,明確國有資本投資、運營公司改革試點的功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式、監督與約束機制等內容。


通過這些政策梳理,我們可以清晰地發現,我國組建國有資本投資、運營公司從最初的基本理念到如何組建國有資本投資、運營公司和如何處理國有資産監督部門和國有資本投資、運營公司關系,最後到國有資本投資和運營公司兩者的功能定位、治理結構和運行模式等,路徑越來越清晰,施工藍圖越來越具體。


組建國有資本投資運營公司的五大緣由


一是深化國資監管的需要。1978年以來,我國一直把國有企業改革作爲經濟體制改革的重要內容,粗略分爲以下幾個階段:第一階段,1979年開始的改革主要是對國有企業進行放權讓利;第二階段,1984年開始的改革主要是初步實行政企分開和所有權與經營權分離;第三階段,1986年開始觸及企業産權制度改革,全國範圍內出現了國有企業拍賣、轉讓等現象,在1988年爲有效管理國有資産所有權,各級國有資産專職管理部門陸續設立;第四階段,1992年開始的改革主要是國有企業制度創新和結構調整;第五階段,2002年開始的改革主要是進行國有資産管理體制改革,中央和地方各級國資委陸續組建。


以國資委監管爲主的國有資産管理體制運行近20年,促進了國有企業不斷發展壯大,實現了國有資産的保值增值,但有些問題也逐漸顯露。這些問題主要是:一是國資委直接持有國有企業的股份,作爲國有企業的股東參與市場活動,極易導致政企不分、政資不分;二是國資委管資産與管人、管事相結合的管理方式,對國有企業管得過細、幹預過多,極易束縛國有企業活力,也非常容易産生腐敗;三是國資委作爲國有企業股東的情結過重,弱化政府部門作爲國有資産統一監管者的職能,使政府部門作爲國有資本統一監管者的職能缺位。深化國有資産管理體制改革迫在眉睫,急需突破,國有資本投資、運營公司是介于政府國有資産監管部門與實體企業之間的橋梁,組建此類公司是解決上述問題的重要舉措。


二是實現國有資産保值增值的需要。以國資委監管爲主的國有資産管理體制運行近20年,但仍然有大量的國有企業沒有納入國資委監管,如財政系統、文化系統、建設系統等都有自己的國有企業,這些國有企業政企不分的現象仍然存在,不利于市場化發展和國有資産的保值增值。


實際上,我國的國有資産遠遠不是國有企業所擁有的那些資産,還存在大量的非標資産和沉睡資産,隨著金融工具的創新和現代科學技術的發展,這些國有資産也急需合理運營,實現國有資産的保值增值。例如很多地方綠地公園經營得很不錯;引入共享經濟、數字經濟後道路橋梁隧道、各類物業等,也有地方經營得非常好。除此之外,還有海岸線、海洋、荒山、灘塗、地下資源等其他閑置資源,也可進行經營。國有資本投資、運營公司應在全域範圍內尋找各種各樣的資産,完成非標轉標,沉睡資産轉經營性資産,經營性資産證券化,用各種社會財富把它替換出來,轉變成時代、區域、發展、人民急需的各種設施和資産,實現國有資産的保值增值。組建國有資本投資、運營公司,不僅是國資管理形態的變化、授權機制的變化,而且從根本上還是國家戰略的重大變化,對各種錯配資源的流動和配置進行主導,促進全域國資經營及全域資産證券化。


三是規範地方國企平台發展的需要。地方政府投融資平台何去何從?組建國有資本投資、運營公司,以出資額爲限承擔有限責任,建立起市場與政府之間的風險隔離牆;盤活區域各種國有資産,獲得更加豐盈的現金流。地方國有資本投資、運營公司發展需要規範。這些平台公司存在這樣或那樣的問題,如有的國有資本運營公司經營、運營、投資混雜,定位混亂;有的省市國有資本投資公司是由原本的交投集團、能投集團等專業投控型集團改組而來的,改組後雖被賦予了“平台型公司”的帽子,本質上仍定位于“産業控股集團”;有的省市以行業龍頭國企爲主體,將各行業的國企分別“歸堆”,組成多個專業的國有資本投資、運營公司,導致平台型公司數量過多、種類繁雜,如機械、車及汽車零部件産業投資平台、水務投資平台等。針對上述問題,要通過《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》詳細施工藍圖,對各地國有資本投資、運營公司進行規範發展,促進其健康運行。


四是提升國有企業核心競爭力的需要。國有企業必須在市場經濟的汪洋大海中學會遊泳,提升核心競爭力,守護黨和人民托付的國有資産,確保保值增值。國有企業經營所處的社會、經濟、法制等外部環境發生了深刻的變化,具備從對國有企業管理過渡到對國有資本管理的外部條件。一是國有企業所處的外部環境競爭日益充分,爲國有資産的管理(從“管企業”到“管資本”)提供了市場基礎。二是委托-代理理論的研究爲國有資本的委托經營提供了較爲成熟的解決方案。三是我國已經形成了較爲完善的勞動、資本、土地等生産要素和商品市場,專業性經營人才市場、勞動力市場日漸完善,資産的定價機制日益科學,資本市場日益壯大,爲國有資本運營提供了廣闊的市場空間。四是我國市場經濟運行的法制環境日益成熟,爲各類企業公平競爭提供了較爲良好的社會、經濟和法制環境。


政府對于社會公共管理的基礎是國家行政權力,目的是促進社會的有序發展;對于國有企業的管理則是基于政府是國有資産的所有者代表的權利,屬于物權範疇。兩者區分不清會帶來政府對企業的幹預過多,導致國有企業的目標多元化,既要保持企業盈利,又要承擔相應的社會責任和行政責任,不利于企業資産的合理流動和優化重組。通過組建國有資本投資、運營公司,大量國有企業將是由國有資本與非國有資本共同持股的混合所有制企業,國有資本與非國有資本則通過各自所持有公司股份的比例,依法對企業行使股東權利,這樣國家經濟市場化發展步伐會更快。在更加市場化的經營環境中,國有企業可以造就一大批德才兼備、善于經營、充滿活力的優秀企業家,培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業,使國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。


五是國企參與國際競爭的需要。組建國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升産業競爭力爲目標,以對戰略性核心業務控股爲主,開展投資融資、産業培育和資本運作等;國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報爲目標,以財務性持股爲主,通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式,盤活國有資産存量,引導和帶動社會資本共同發展,實現國有資本合理流動和保值增值。通過改組組建國有資本投資、運營公司,實現國有資本所有權與企業經營權分離,促進國有資本流動和混改,除了極少數國有資本投資、運營公司之外,大量的其麾下持有的股權都是融合在混改公司、特殊目的公司,乃至上市公司裏面,實行國有資本市場化運作,這樣將有利于國有企業參與國際競爭。


國有資本投資運營公司在實踐中要處理好三個關系


一是國有資本投資公司、運營公司和國有企業集團的關系。首先是屬性不同,國有企業集團主要是産業集團,其本身從事生産經營活動,注重于産業發展與科技創新,集團對所屬企業的生産經營活動實施有效管理;國有資本投資、運營公司是國有資本市場化運作的專業平台,不從事具體的生産經營活動,對所持股企業行使股東職責,維護股東合法權益。其次是涉及領域不同,國有企業集團基本上在主業範圍內從事生産經營和管理;國有資本投資、運營公司則是優化國有資本布局,促進國有資本合理流動,它所持股的企業既可以涉及一個集團的企業,也可以涉及多個集團的企業。最後是管理方式與治理結構不同,國有企業集團主要是以産業爲紐帶,對所屬企業實施管理;國有資本投資、運營公司以資本爲紐帶,以産權爲基礎,對所持股企業按照規範法人治理結構管理。


二是國有資本投資公司、運營公司與國資委的關系。國資委是國家行政機關,是政府部門,以出資人代表機構代表國家,事先制定監管權力責任清單,清單以外事項由企業依法自主決策,清單以內事項大幅減少審批或事前備案。國有資本投資、運營公司是國有獨資公司,以資本爲紐帶,以産權爲基礎,依法自主開展國有資本運作,隸屬于國資委管理。國資委對國有資本投資、運營公司,“一企一策”有側重、分先後地向符合條件的企業開展授權放權,內容主要包括戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等,亦可根據企業實際情況增加其他方面授權放權內容。對其他國有企業集團,國資委按照監管權力清單進行管理;國有資本投資公司、運營公司對其投資的國有企業集團則按照公司章程中股東權利進行行使,以出資額爲限承擔有限責任,以財務性持股爲主,或以對戰略性核心業務控股爲主,重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。


三是國有資本投資公司、運營公司與國有企業監督的關系。國有資本投資、運營公司的定位決定了對其監督的迫切需要。國有資本投資、運營公司的核心業務就是投資,動辄一個項目就是幾億、幾十億元的投資,如果失誤,造成的損失會觸目驚心。因此,一要完善對國有資本投資、運營公司的監督體系。整合出資人監管和審計、紀檢監察、巡視等監督力量,建立監督工作會商機制。二要紀檢監察機構強化對國有資本投資、運營公司領導人員廉潔從業、行使權力等的監督。三要加強對權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集等重點部門和崗位的監管,形成內部常態化監督審計機制和信息公開制度。


組建國有資本投資、運營公司既體現著國家重大戰略,改革國有資産管理體制,盤活全域國有資産等需求,也體現著國家的殷切期盼,希望國有企業在市場經濟中發展得更好,在參與全球競爭中走得更順暢。我們一定要把這個新生事物實現好、發展好和維護好。


(本文爲國家社科基金重大項目“國有企業監督制度改革與創新研究〈17ZDA086〉”階段性成果   作者:浙江省國資委外派監事 陳贇)


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